文/王志刚

　　传统的城镇化建设融资主要依赖政府这一融资主体，地方政府通过经营城市来融资，融资渠道主要依赖土地出让收入和地方融资平台。要创新融资理念就需要打破一些既有的模式，改变“路径依赖”。城镇化任务繁重需要各方努力共同推进，未来城镇化融资要把握好八个着力点。

　　城镇化是中国实现现代化的必由之路，在当前复杂的国内外经济形势下推进城镇化具有重要的现实意义和长远意义。中央高度重视城镇化，2013年12月12日到13日，中央城镇化工作会议在北京举行，会议为今后中国新型城镇化发展绘制了蓝图，提出了推进城镇化的六项主要任务；2014年3月中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，从顶层设计的高度为今后一段时期的城镇化发展设计了具体的目标、原则、路径、任务和实施办法等，人本、绿色、创新成为关键词，自此中国开始迈向新型城镇化道路。其中，一个无法回避的核心问题是如何来为新型城镇化发展融资。国内外众多研究者的测算结果尽管有差异，但新型城镇化涉及领域众多资金需求巨大是大家的共识，因此新型城镇化迫切需要新型融资机制来破解这道融资难题。

　　旧投入模式难实现新型城镇化

　　要创新融资理念就需要打破一些既有的模式，改变“路径依赖”。反思已有的发展模式，汲取有益的经验并舍弃弊病百出的做法才是科学的态度。

　　传统的城镇化建设融资主要依赖政府这一融资主体，地方政府通过经营城市来融资，主要有两大融资渠道：土地出让收入和地方融资平台。

　　造成这种现象的一个体制原因是财税体制问题。分税制改革以来，一个显著的现象是地方财政自给度不断弱化而难以承受诸多事权。以财政自给度这个指标为例，2013年地方财政本级收入占不含债券利息支出的地方本级支出的57.82%，这就意味着地方大量的支出需要上级进行转移支付来弥补以达到预算收支平衡。因此，在公共预算之外，以土地出让收入为主的“土地财政”成为城市化建设主要资金来源。

　　这里的土地出让收入，指的是市县人民政府依据《土地管理法》、《城市房地产管理法》等国家有关法律法规及政策规定，以土地所有者身份出让国有土地使用权所取得的收入，主要是以招标、拍卖、挂牌和协议方式出让土地取得的收入，也包括向改变土地使用条件的土地使用者依法收取的收入、划拨土地时依法收取的拆迁安置等成本性的收入、依法出租土地的租金收入等，也就是土地出让的总价款。土地出让收入全部属于地方政府所有，纳入地方政府性基金预算管理，与公共财政预算分开核算，专款专用。它是目前地方政府性基金的主要收入来源，也是地方政府基础设施建设投资的重要资金来源。

　　城镇化融资服务对象主要包括城市基础设施建设、城市公用事业(1477.905, 4.04,0.27%)以及城市基本公共服务。当前，城市基础设施建设还处于一个高速增长阶段，是投入需求最大的一块，尤其在广大中小城市中，完备的城市基础设施还未全部完成。但过度依赖土地出让收入并不可持续，因为从长期看，土地出让净收益难以保持高速增长。

　　尽管人们对地方融资平台有所诟病，但其在中国城市发展过程中所起的积极作用有目共睹。地方融资平台是企业行为，但其背后仍然依靠的是政府信用，属于广义的政府融资。现有的财政体制不允许地方政府自主发行债券，而现实大量的事权需要地方政府承担较多的支出责任，这就导致地方对融资的需求不断增加，地方政府不允许直接从银行贷款搞建设，地方融资平台应运而生。

　　按照财政部等政府部门的定义，地方政府融资平台是由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及交通投资公司等行业性投资公司。从这一定义不难看出，地方融资平台属于公共融资，需要政府注资，而且形式多样。实际上，地方政府最大的资产恐怕非土地莫属了，长期经济高速发展带来的资产红利最为集中的领域就是土地资产，土地价格的快速增长除了为地方政府带来可观的土地出让收入外，还给地方融资平台提供了资产红利变现机会，从而在一定程度上缓解了地方融资困境。

　　另一方面，地方融资平台的监管不够导致出现了一些不规范的行为。由于中国大量存在的“预算软约束”现象使得地方政府对中央政府施以援助之手抱有强烈预期，规模不断扩张的融资平台会加剧地方隐性负债风险；审计署2013年审计报告统计，从债务举借主体看，2012年底债务余额中，融资平台公司、地方政府部门和机构仍是主要的举借主体，分别占45.67%、25.37%。融资平台公司和其他单位债务余额增长较大，分别比2010年增加3227.34亿元和1295.72亿元，增长幅度分别为22.50%和32.42%。如果不加以规范而任期发展将会影响到整个金融体系的系统性风险。

　　借鉴国际经验，地方自主发行地方债券是一个比较好的建设融资选择，地方债的信用仅次于国债，通过地方债筹资可以较好地实现建设收益成本的代际平衡。目前，为了更好地降低融资成本并控制债务风险，从中国现实出发，选择中央代发地方债，地方作为偿债主体以增强责任意识。未来应该是在相关配套制度建设到位的前提下有选择性地因地制宜放开地方政府自主发债权。

　　银行信贷支持城镇化必不可少

　　市场化融资追求的是利润，没有好的营商环境和盈利汇报，资金是难以流入的。在市场化融资渠道中，银行信贷支持城镇化必不可少，因为中国银行业拥有庞大的资产、遍布全国的营业网点、高素质的人才队伍等优势，完全可以在新兴城镇化道路上发挥应有的作用。

　　新型城镇化规划给银行业带来了巨大商机：一是基础设施领域。尤其是经济基础好、产业布局合理、政府财务风险低的地方，其路、水、电、气及其他市政设施，银行在合理评估投资风险的基础上可以尽早介入，分享城镇化所带来的红利。二是绿色投资。按照中央生态良性发展理念，银行可以优先支持节能环保、低碳绿色的城镇化项目，包括对传统农业的改造提升，推动绿色城市建设；开发碳金融产品、购买森林碳汇，为以后碳排放交易市场最好准备。三是信息化投资。《规划》要求推进智慧城市建设，统筹城市发展的物质资源、信息资源和智力资源利用，推动物联网、云计算、大数据等新一代信息技术创新应用，实现与城市经济社会发展深度融合。四是房地产开发领域。城镇化导致人口集聚进而加大对住房需求，无论是商品房还是保障房都需要信贷资金的支持。五是小微金融服务。广大的中小城市是未来城镇化的主体，中小城市中广大的小微企业以及普通市民都是服务对象，小微金融由于风险较高往往被大银行忽略，但是其高增长是有目共睹的，这种规模效应会随着城镇化加快而显现；随着国家放开民间资本进入金融业，未来金融业的竞争将会加剧，近来热火朝天的互联网金融在小微金融和普惠金融领域做得非常出色，对城镇化尤其中小城市发展大有裨益。无论哪种金融方式，服务质量才是最终制胜的关键。

　　公私合作融资方式在城镇化融资中大有可为

　　未来城镇化需要提供大量的公共产品和公共服务，这些产品和服务更多地需要采用公私合作方式提供。随着中国经济进入中速增长阶段，财政收入增速告别两位数的高速增长时代，民众对福利的预期不断增加，政府财政收支平衡压力不断增加，除了持续改进财政管理外，创新公共产品提供模式也是建立现代财政制度应有之义。

　　近来财政部门力推的PPP模式，即公私合作伙伴关系模式就是政府和市场合作提供混合产品的最佳案例，PPP是指政府与国内外民营机构签订长期合作协议，授权民营机构代替政府建设、运营或管理基础设施（如道路、桥梁、电厂、水厂等）或其他公共服务设施（如医院、学校、监狱、警岗等）并向公众提供公共服务，国外最早由英国在1992年提出并在经济类基础设施和公共服务设施中得到广泛应用。在这种融资中，政府通过授予特许经营权、合理定价、财政补贴等方式引入社会资本，企业和政府共担责任、风险分担、利益共享，是一种多赢的结果，这有利于提高公共产品和公共服务的资源配置效率，有利于减轻政府财政投入压力，也有利于防范债务风险。

　　2010年国务院出台了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发[2010] 13号），这被称为促进非公有制经济发展的“新36条”，其中就明确指出“对于可以实行市场化运作的基础设施、市政工程和其他公共服务领域，应鼓励和支持民间资本进入；将民办社会事业作为社会公共事业发展的重要补充，统筹规划，合理布局，加快培育形成政府投入为主、民间投资为辅的公共服务体系”，而且对各部门开放工作分工作了40项重点部署，这实际上涵盖了城镇化的大部分领域，因此，推广公私合作模式的融资方式将大有可为。根据中央精神，各部门也相继制定了具体的制度文件，涉及教育、医疗、养老、保障性安居工程、市政公用事业、金融、国土资源、电信、电力、能源、水土保持工程等诸多领域，为公私合作提供混合产品提供了广阔空间。

　　未来城镇化融资中的八项着力点

　　新型城镇化是破解中国经济结构矛盾的重要手段，是提升全体国民福利的必由之路，也是中国实现现代化的加速器，城镇化任务众多需要各方努力共同推进。未来城镇化融资要把握好以下八个着力点。

　　第一，城镇化规划必须要做好规划融资评估。城镇化建设所设计的基础设施要考虑长远，不能急于求成，因此城镇化的规划要有一定的规划融资可行性评估方案，对城镇化所有可能的融资渠道进行梳理，区分哪些是现实的资金来源，那些是未来的资金来源，哪些领域需要政府资金投入，哪些领域可以放给民间资本或采取何种公私合作融资方式。同财政的中期预算平衡理念一样，城镇化融资也要有中长期动态平衡理念作支撑，不能因为有资金缺口就放弃好的规划。关键是要对每一年度的各类项目进行合理布局，做到动态优化，只有做好融资评估才能让城镇化规划落地实行。

　　第二，以基本公共服务均等化来推进新型城镇化。基本公共服务均等化可以保障民众享有基本的教育、医疗、社会保障、住房等基本需求，这是政府在新型城镇化中必须要做好的工作，将城镇化因素融入其中，推动要素自由流动。要加快建立和农村居民市民化相联系的财政支出分类标准和城镇化转移支付体系，科学测算城镇化所带来的一系列成本，合理划分各级政府事权和支出责任。基本公共服务属于政府应该“托底”的领域，政府要加大投入保证基本公共服务的公平，同时要根据现实发展和财力状况合理设定某一段时期的支出标准，不能超越发展阶段。

　　第三，在风险可控的前提下推进PPP融资模式。大量的城市基础设施、市政公用事业支出领域已经向民间资本开放，财政部门要通过科学的合作融资机制设计充分体现财政资金“四两拨千斤”的乘数效应，同时实现政府和社会资本的双赢。PPP融资要实现各方利益共享、共担责任、共担风险的目标，双方不能只看到收益，还要加强对项目风险的分析评估，私营部门要通过完善的公司治理机制控制项目运作中的技术、财务、运营风险，公共部门要建立公开透明的法律环境降低投资风险，通过政府采购、财政补贴、税收优惠等来保证项目对私营部门投资的激励，采用租赁-建设-经营(RBO)、购买-建设-经营(PBO)、建设-转让-经营(BTO)、建设-经营-转让(BOT)、建设-拥有-经营(BOO)等形式与民营企业合作，同时建立风险防范和化解机制来避免地方财务状况恶化等不良后果。

　　第四，完善地方税体系，逐步减弱对土地出让收入的依赖。当前地方财政自主性较低的一个重要原因是地方税体系不完善，税种分散，规模较小，随着营改增的推进，未来地方税收自主性不可避免受到冲击，完善地方税体系必不可少。通过资源税改革、推进房地产税立法、增加共享税中地方分享比例、开征零售税等举措来增强地方税收自主性。随着地方税收自主性增强，对传统土地财政的依赖度会逐步降低，有利于土地集约经营和城市空间的合理布局，有助于实现城镇化发展的可持续性。

　　第五，拓宽城镇化融资渠道，建立地方债券发行管理制度。国外经验表明，地方债券是城市基础设施和公用设施建设的融资来源之一，城市可以根据自身财力和经济社会发展需求自主发行地方债券，这是未来的改革方向。除了规范已有的地方融资平台外，未来要建立起一套完整的地方债券发行管理制度，编制政府债务预算才是正道，但需要建立必要的约束条件，这些约束条件是地方债券合法、合规、高效运作的基础。

　　首先，加强地方政府信用评估，强化市场约束。通过鼓励各类中介组织发展来培育政府信用评级市场，评级的核心是地方偿债能力和偿债意愿，信用评级有助于提高投资者对地方债的收益与风险认知程度，帮助市场更好地对债券定价，有助于分散风险。评估指标中，除了现有的财政预算收支等流量指标外，政府资产负债等存量指标正日益成为各类评估的重点，中国政府财务报告制度的建立还在进行中，需要加快推进。通过发行地方债券，让资本市场来约束地方政府发债行为。

　　其次，逐步建立地方政府债务预算制度，强化预算约束。建立地方债务预算制度，将地方债务收支纳入预算管理，政府年度和跨年度的举债预算必须提交同级人大审批，接受人大代表讨论、质询，并报上级政府备案，债务预算要和其他政府预算一样进行预算公开，接受各界监督。

　　再次，建立“以结果为导向”的债务融资考核制度，强化行政约束。地方举债的主体是地方政府，要改革对地方政府的行政考核，建立“以结果为导向”的债务融资考核制度，对债务使用管理进行全面考核，包括对政府和主要领导的责任追究制度，减少“形象工程”和不切实际的建设所造成的过度举债风险。

　　最后，规范的债务预算管理还包括风险防控。除了强化已有的财务内控机制外，还可以从地方国有资产经营收入、土地收入以及预算收入中计提部分资金作为偿债准备金以防范和化解债务风险。

　　第六，扩大政策性金融的服务功能。商业银行的贷款期限主要是中短期，而政策性金融期限长、利率优惠，可在社会保障房、市政公用设施、基础设施上发挥积极作用。目前国家开发银行除了发挥其传统的基础设施贷款优势外，还成立了住房金融事业部，这有利于解决城镇化中的社会保障房建设资金不足的问题。其他政策性金融机构像进出口银行、农业开发银行等要继续加大对进出口、城乡一体化、“三农”等领域的资金支持力度。需要注意的是政策性金融机构在创新金融工具时务必要控制好债务风险，做好资产和负债的动态平衡。

　　第七，创新金融服务，促进城镇化发展。和高度城镇化相匹配的产业结构应以服务业为主导，这离不开金融业的信贷服务支持，对金融业自身发展也是机遇。除了改进已有的金融服务业外，还要充分运用各种金融工具进行组合创新，充分利用融资租赁、信托、融资担保等手段，消除金融服务壁垒，推动全社会资本的优化配置；借助快速发展的互联网金融来实现普惠金融和小微金融目标，让城市成为创业的热土和就业的主渠道，在服务新型城镇化的道路上做大做强金融服务。

　　第八，财政发行新型城镇化专项债券，央行[微博]用外汇储备购买。新型城镇化所需的庞大资金需要多元化融资渠道来支持。中国有以美元为主的数额庞大的外汇储备，但要承担美元贬值、海外投资失误等风险，不妨把目光投向国内市场，拿出部分外汇资产来置换债券，将这部分资金注入到新型城镇化建设中去，例如发行社会保障专项债券或基础设施专项债券，央行动用外汇储备来购买债券，这属于资产等价置换。当然，考虑到外汇储备对汇率的稳定作用，使用的外汇资产比例需要科学测算。